砺道智库 2024年12月31日
据美国智库昆西国家事务研究所史蒂文·西蒙和乔舒亚·兰迪斯撰文称，叙利亚局势的突然转变给美国带来了重大的政策挑战，包括解除制裁、美军驻扎和打击伊斯兰国的全球联盟、石油资源的控制以及叙利亚库尔德人的命运等。
背景
叙利亚的动荡反映了该地区地缘政治秩序的深刻转变。这一转变是由 2023 年哈马斯袭击以色列引发的。伊朗和真主党在随后的冲突中的干预扩大了以色列的战争目标，包括通过使用武力削弱各自的地位。以色列通过对真主党领导人和人员进行传呼机攻击和斩首行动为黎巴嫩战场做好准备，随后的地面入侵将真主党战士赶到利塔尼河以北，有效地使该组织丧失了能力。此外，以色列在与伊朗的导弹对决中占据主导地位，并将注意力集中在伊朗的相对弱点和战略脆弱性上。土耳其长期以来一直关心在叙利亚境内建立缓冲区，并利用其地面优势挑战渴望自治的叙利亚库尔德人。土耳其总统雷杰普·塔伊普·埃尔多安在意识形态上与统治伊德利卜省的叙利亚反政府组织HTS“沙姆解放组织”结盟，并对最近被罢免的叙利亚总统巴沙尔·阿萨德以及以色列抱有敌对态度，他可能希望占领以色列与叙利亚的边界。
此外，俄乌战争分散了莫斯科对叙利亚安全承诺的注意力，使阿萨德政权失去了对抗内部敌人的唯一防御手段。俄罗斯军队指挥官在指挥叙利亚阿拉伯军队（SAA）的无协调、缓慢和无纪律的应对行动时很快被替换。然而，俄罗斯空袭与叙利亚阿拉伯空军的联合行动未能阻止 HTS 的推进，HTS 的推进涵盖了连接阿勒颇和大马士革的 M5 高速公路。由于失去了远征能力，真主党无法为叙利亚阿拉伯军提供支援，而缺乏兵力投射能力的伊朗只能向驻扎在伊拉克的摇摇欲坠的什叶派民兵提供援助。驻叙利亚的伊朗军队很可能早就意识到阿萨德政权根本无力抵抗，这将迫使德黑兰方面止损并撤军。无论如何，在 HTS 撤离后的几天内，库尔德部队就占领了伊拉克和叙利亚之间的主要边境口岸以及叙利亚东部最大的城市代尔祖尔。在叙利亚政府军驻军重新部署到西部后，这一战略要地落入了叛军手中，在那里，叛军遭到了 HTS 武装分子的伏击并被驱散。伊拉克民兵因此被阻止进入叙利亚。
这些事件发生的速度,剥夺了政策制定者制定替代政策以应对已经消失的现实所必需的准备时间。叙利亚地震象征着地区力量的急剧变化，这是由于所谓的“抵抗轴心”的失败、“什叶派新月地带”的瓦解以及以色列在该地区的崛起。尽管随着时间的推移，地区和外部力量的相互关系可能会朝着另一个方向转变，但新的格局将成为当前危机后美国对叙利亚政策的背景。
国际背景
目前，俄罗斯和伊朗别无选择，只能舔舐伤口。理论上，他们确实可以选择在山区煽动阿萨德的阿拉维派成员反击，同时支持阿萨德领导的流亡政府，尽管他们没有表达过这样的意图。但考虑到叛军的速度和组织性，他们很可能会在阿拉维派叛乱分子利用之前到达山区村庄并将其控制住。
土耳其将采取措施巩固其成果，安排其庞大的建筑业在叙利亚境内开始工作，寻求使用军事基地的权利，并开展针对叙利亚库尔德人的行动。土耳其拥有发达的武器销售行业，因此也能从中受益，尽管 HTS 能够获得前政权的武器库存，而以色列的目标是化学武器生产设施和重型武器。
以色列将寻求尽可能地削弱新政权。该国军队已经抢先一步占领了黑门山顶峰，从而获得了极好的视觉监视能力，从而超越了 HTS。以色列空军已经开始全面空袭，目标既包括旧政权留下的武器库，也包括 2013 年之前制造危险化学武器部件的研究设施。空袭还摧毁了连接黎巴嫩和叙利亚的桥梁。以色列地面部队已进入戈兰高地事实上的以色列和叙利亚边界的非军事缓冲区，以防止 HTS 战士（可能还有土耳其军队）进入已被以色列吞并的戈兰高地。以色列是否会继续摧毁 HTS 仓库和其他军事资产还有待观察。HTS 领导人艾哈迈德·沙雷（Ahmad al–Shara，又名阿布·穆罕默德·乔拉尼）表示，他愿意与以色列建立友好关系。如果是这样，而且以色列能做出回应，那么新局势中最不稳定的方面可能会在短时间内得到缓解。
沙特阿拉伯将与土耳其争夺在新叙利亚的影响力，特别是在重建工作和稳定计划的资金方面。沙特这样做，部分是为了保护他们在黎巴嫩的投资，因为真主党已经被削弱，部分是因为他们的历史利益。
美国必须决定与新叙利亚建立何种关系。鉴于 HTS 的根源、以色列对新政权的阻碍、美国先前对叙利亚库尔德人的隐性承诺、对 ISIS 复苏的挥之不去的担忧、新近对黎巴嫩未来的投资以及与北约盟友土耳其的紧张关系，这将是难以驾驭的。
待决问题
新一届特朗普政府和国会将面临四个问题：
1.美国军队驻扎。HTS 负责人阿布·穆罕默德·朱拉尼 (Abu Muhammad al–Jolani) 要求所有外国军队撤出叙利亚（土耳其军队将受到何种对待尚不得而知）。美国目前在叙利亚东部驻扎着约 900 名陆军和海军陆战队士兵。拜登政府已经表示不会撤军。美国国防部负责中东政策的副助理部长丹尼尔·夏皮罗表示，全球打击伊斯兰国联盟（D-ISIS）的任务将继续下去。美国驻叙利亚部队对于实现这一目标至关重要。迄今为止，美国的存在还旨在阻止伊朗武器从伊拉克经叙利亚运往黎巴嫩，保护叙利亚库尔德人免受土耳其或叙利亚库尔德组织其他对手的袭击，并向 SDF 控制的飞地提供美国军事控制下的叙利亚油田的产出。随着 HTS 的胜利，伊朗不再是一个因素。ISIS 仍然可能构成威胁，这取决于叙利亚新政府镇压或收编该组织的意愿和能力。在没有美军的情况下，叙利亚库尔德组织肯定会容易受到土耳其的压力。
2.叙利亚库尔德人。第一次海湾战争后，美国承担了对伊拉克库尔德人的责任；而对叙利亚库尔德人的责任则是在美国打击叙利亚 ISIS 的背景下，从 2014 年开始逐渐形成的。在这一长期的实地军事合作期间，叙利亚库尔德人与美国国会议员建立了牢固的关系。因此，美国不愿放弃对叙利亚库尔德人的保护。这一直是美土关系中的一个棘手问题，因为土耳其将叙利亚东北部库尔德人管理的自治政府视为对手。就连唐纳德·特朗普在其第一任期内也对这个问题感到左右为难，他先是承诺埃尔多安总统可以自由处理叙利亚库尔德人的问题，后来又改变主意，重申美国对库尔德人自治的承诺。2020 年，特朗普试图从叙利亚撤军，但未能成功。然而，2024 年 12 月 7 日，他在《真相社会》上表示，在他的新任期内，他将继续让 SDF 和库尔德平民听天由命。鉴于叙利亚新政权很可能会集结军队驱逐美军，而长期战斗以留住美军将付出不成比例的代价，特朗普的倾向可能是正确的。但这应该与一个连贯的游戏计划相结合，以利用叙利亚库尔德人的领土扩张来兑现新政权免受土耳其侵略的承诺。这项工作必须尽快开始。
3.石油。美军控制着叙利亚油田。自 2019 年以来，美国一直向叙利亚库尔德人控制的自治区供应油井的石油，后者将其出售给土耳其，到目前为止，还出售给阿萨德政府，而剩余的则自己使用。虽然与主要产油国相比，产量和收入都很小——截至 2022 年，产量为每天 32,000 桶。通过适当的基础设施投资，这些油田的日产量至少可以达到 40 万桶。这对叙利亚从毁灭性的内战中恢复的影响将是巨大的。美国最好尽早将这些油田归还给叙利亚新政府，并与沙特阿拉伯和阿联酋合作，在基础设施允许的条件下尽快提高产量。这将是对新政府的善意表示，但更重要的是，它将有助于让生活在贫困线以下的叙利亚三分之一人口摆脱贫困，并激励土耳其、黎巴嫩、约旦和其他地方的叙利亚难民返回祖国。
4.解除制裁。根据《凯撒法案》，阿萨德政权受到美国全面制裁。欧盟在很大程度上重复了这些域外制裁。随着阿萨德政权的倒台，这些制裁应立即终止。叙利亚人民承受着极大的压力，缺乏电力、交通网络、教育和医疗系统、运转良好的农业部门和清洁水。人道主义援助没有得到有效分配，而且不完整。但对于一个被战争、治理不善和全面的经济制裁彻底摧毁的社会来说，缓和措施是不够的。经济发展和就业至关重要。然而，只要制裁还在，这些就将继续受阻。
美国面临的困境是，HTS 和乔拉尼也受到制裁。虽然这些制裁可以免除，但美国仍会试图增加新的制裁。叙利亚的过渡几乎肯定会涉及侵犯人权的行为——社交媒体上的视频证据已经证实了这一点——新政权可能实施的有关妇女和少数民族地位的法律也可能成为制裁的理由。如果这种情况发生，稳定和重建的障碍将继续存在。因此，首先，美国应该与沙特阿拉伯合作，确保新叙利亚政权了解其可能采取的侵犯公民权利和人权的措施的不利影响。美国应避免在至少六个月的宽限期内实施新的制裁。制裁应该是最后的手段，因为它们会对新叙利亚的重建和积极的政策制定产生负面影响。
阿萨德政府的垮台为美国带来了一系列政策优先事项。其建议美国政府采取以下步骤：
与新政权建立官方沟通渠道。
与叙利亚库尔德人、土耳其和新政府合作，制定保护叙利亚境内库尔德人安全与保障的安排。据报道，库尔德人和土耳其支持的民兵组织已达成一项当地停火协议，这是一个有利的进展。
为美军从叙利亚撤军做好准备。撤军应按照与叙利亚库尔德人地位和打击ISIS运动谈判的时间表进行。即将上任的特朗普政府面临的挑战是，如果库尔德人团体要认真与大马士革谈判他们的地位问题，他们必须确信美国正在撤军，而新政府必须确信，满足库尔德人的担忧是美国撤军的关键。此外，新政府应该有一个计划来应对ISIS的威胁。
向新政府保证，在新政府在库尔德人安全和国际反伊斯兰国行动方面的合作条件下，美国将把油田的控制权归还给新政府。
促成 HTS 与以色列之间进行直接会谈（可能在沙特的帮助下），并帮助制定终止以色列袭击的规则。
与 HTS 和土耳其合作，阻止土耳其军队进入事实上的以色列-叙利亚边界。这必须成为优先事项。
与国会合作，确保至少六个月的宽限期，在此期间不会实施新的制裁，外国资产控制办公室 (OFAC) 将暂停执行现有制裁。总体而言，如果继续实施制裁，叙利亚重建将不会成功。
国务院应当为恢复与叙利亚的外交关系做好准备。